环球老虎财经作者、中信证券固定收益部宏观债券分析师徐有俊

行政区划是国家进行区域划分和行政管理的重要手段和制度，它在长期发展过程中，与地方自然、文化、历史相结合形成既定格局，具有一定静态意义；此外，在一国经济、政治动态发展演变带动下，也具备了动态特征。

对行政区划进行调整的原因众多，以我国现实情况看，城镇化建设是最重要原因之一。行政区划和城镇化的影响作用是相互的，一方面，经济发展、人口集聚、城市扩容无疑为一个地区的经济政治格局带了新变化；另一方面经济地理格局的改变，也要求相应的制度设计对其进行反映，否则社会经济持续发展、破除二元结构、提高城镇化效率和质量将受到阻碍。

因此，在新型城镇化过程的推进中，都不能脱离因地制宜的原则，需要结合国家主体功能区布局，综合考量各地区的具体特征，实施渐进中寻求突破的行政区划调整，以更好地配合新型城镇化的发展需求。

1.行政区划发展的历史沿革

行政区划既然是制度设计，里面必定包含了人为因素，可以通过行政手段改变行政区划横向上的面积、范围，同时也可以改变其纵向上的权利层级、管理层级。行政区划具有制度设计的性质，使其能够反映是否有效推动经济社会协调发展的功能。

我国幅员辽阔，各地区在经济、政治、文化等各个方面都各具特色；农业和工业，农村和城市在不同区域的交错和布局方式也不尽相同；自然地理生态不同的地区，其环境承载能力也有差别。因此，在对我国行政区划的历史进行梳理后，才能对行政区划的发展提出有效改革方向和路径。

1.1行政区划范畴及其发展现状

“行政区划”一词并无确切和标准的定义。但从行政区划的制度内涵、功能目的以及影响因素几个重要的方面考虑，可以做如下界定。

行政区划是国家为实行分级管理，而将国土划分为行政区域。行政区域的划分，服从于既定的政治目的与行政管理需要，并依据相关法律法规。同时，它也建立于自然与人文地理基础之上，结合人口分布、经济发展、民族习惯和文化背景等多项因素的已有或者是潜在的影响。行政区划的结果与不同的国情、地情相对应，由若干行政管理层级描述权利地位；由大小面积范围描述幅员覆盖的行政区域组成的国家治理体系。

根据我国年宪法第二十九条规定，我国的行政区域划分主要包括：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

年的宪法规定框架是三级行政区划的层级架构，但我国目前所表现出的是基本以三级为主，三级和四级并存的行政区划体系。三级的行政区划分别是省级行政单位、县（市）级行政单位和县级以下行政单位。

省级行政单位包括省、自治区、直辖市和特别行政区，是直辖于中央的地方行政区域；县（市）级行政单位作为地方二级行政区域，是地方政权的基础，包括：县、自治县、旗、自治旗、特区、工农区和林区等；县级以下的基层行政区域——乡和镇是地方三级行政单位。

造成三级与四级并存局面的，是地级行政单位。地级行政单位是介于省级和县级之间的一级地方行政区划，包括地区/地级市、自治州和盟。地区在年即“专区”，我国现在仍设地区的已经很少。自治州是民族区域自治的形式，是一级政权机构，下分辖县、自治县和市。盟与此类似，是内蒙古自治区的地级行政区域，包括县、旗、市。

与城镇化关系最为密切的市级行政单位在第一级、第二级单位中又有交错。既有属于第一级区划的直辖市，还有属于地级行政单位的省辖市（地级市），也有属于第二级区划的地辖市（县级市）、省辖市辖市（县级市）等。作为市的下一级行政区划——市辖区，是城市的基层政权组织，相当于县。

国务院年发布的关于行政管理的规定明确指出，我国的行政区划应保持稳定，但是可以变更。在行政区划变更逐级上报审批时，要有利于现代化建设，且利于行政管理。可见，我国当前的行政区划体现了以稳健为主的原则，又赋予了相应区划变更的余地。

从全国范围看，数量上，乡镇一级的行政区划数量最多，达到个；县级区划次之，有个；地级区划最少，共个。细分各个区划层级，在乡镇一级区划中，镇建制最多，乡一级加上街道办事处一级之和约与镇一级数目相同；县级区划中数量最多的是县，市辖区次之；地级区划以地级市为主。

1.2改革开放前后行政区划比较

1、改革开放前行政区划发展

行政区划的构成要素包括政区的层级、范围、行政中心等等。以改革开放为界，我们将行政区划的划分为两个阶段。改革开放之前以大规模的政区合并，层级架构探索，基础制度设计为主，更多地做政治考虑；改革开放后至今，以单位层级之间的流转、一级行政区划内部的调整为主，更多地反应了经济格局的变化。

建国后，在尊重地方经济地理格局、文化渊源的基础上，对旧有的行政区划体系进行改造，至上世纪60年代前期，是行政区划制度的设计和探索时期，这一时期的层级构建和行政区域划分都存在较大变动。

年至年，全国被划分为东北、华北、华东、中南、西北和西南六个大行政区，作为最高一级的地方政区。直到年正式撤销，撤销之后，地方行政单位的实力大为减弱，有利于我国构建政府间纵向管辖的单一制政体。到年我国共有3个直辖市、23个省、2个自治区、地方和地区各1个。这是地方一级行政区划调整。

这个时期，城市行政区的发展经历了初创期，到年，全国年均新增城市达15个；中西部新增了大量的城市，以调整、辅助工业、战略、国防布局，设镇的力度也很迅猛。到年，全国总计有个市，个市辖区，个镇。

同期，县乡也进行了相应调整，县级政区依照辖域进行整合，拆解大县、整合小县；统一了各地乡村等级设置上的差异。到年，我国共有个县，个乡。

在屡次行政区划调整中，发展趋势一直较稳健的是民族型政区。民族型政区建国前已有，到年我国建立起两个省级民族自治区，多个其它级别的自治州、自治县。保留了旧中国盟旗制度的名称，盟变为自治区与旗县之间的行政分治区，旗则作为县级行政区的名称。

年宪法对行政区划重新进行了规定，地域性的政区分为省、县、乡建制；城市型政区分为直辖市、省辖市、县级市、镇建制；民族型分为自治区、自治州、自治县、旗、自治旗、民族乡建制，全国性的行政区划制度设计的基础已经完成。此后，虽然对省级政区进行撤并，民族型政区有的被分割、合并，但是行政层级的基础并没有发生本质变动。

可以看出，在改革开放前的这段时期，影响我国行政区划变动的因素主要是政治治理因素；专注于对高层政区、一级政区的调节。这一阶段形成的基本的制度成果成为我国行政区划体系的重要基石。

2、改革开放至今行政区划发展

年宪法重新对行政区划的层级进行了界定，国家开始整饬前一个十年在行政区划问题上较为混乱的局面。地方组织法也对行政区划问题进行了规定和补充。

从上世纪80年代起至今的行政区划调整，与前一个历史时期呈现出显著的区别。大的行政区划调整方面，我国增设了重庆市、海南省两个省级行政区域；同时，对原先的区域规划中一些不规范的层级进行了进一步的规范，这主要体现在地区的调减上。

年宪法曾经将地区作为一级正式的政区，年代首先撤除了这一定义，地区恢复为省级政区的派出机构。从年起，地区开始逐渐减少。年地区的数量为个，至今仅有14个。目前保留地区的原因主要是这些区域没有中心城市能辐射、吸引、带动整个行政区内的各县。

除此以外，最主流的变化都集中于城市行政区的发展。与此相关的现象，包括城市数量、规模、范围的增加；设市标准、设市方式的演变；市县管理模式的变化，市管县制度的普遍化等。后面我们将对此进行详述。

年以来地级市、县级市的数量都呈现总量增长的趋势。与此相关的重要政策是“地市合并”与“撤县改市”。“地市合并”造就了我国上世纪90年代以来呈现的“市管县”局面；“撤县改市”则反映了年前后我国经济迅速增长，城市人口集聚，城市规模扩大的社会现实。

总体来看，改革开放以来我国的行政区划调整，出发点主要是反应和服从国家改革开放、经济建设的需求。重庆、海南两个省级行政区的设置，更多也是从促进经济发展、推进西部大开发战略的考虑出发。这一趋势，也是我国未来继续改革、完善行政区划制度的主流。

两相结合，一方面是数十年来以至相当长的时间段内我国行政区划的调整都体现为城市型行政区划的调整；另一方面是城镇化趋势与行政区划在制度上的相互影响。我们有必要对我国与城市行政区相关的制度进行深入探析。

1.3城市型行政区发展模式及标准

城市型行政区的发展与城镇化推进关系最为密切。上世纪80年代以前和以后，我国的设市方法和模式有了显著的区别。其建立和变更的依据，是与时代相适应的城乡经济、社会发展需要相结合的，同时也与我国城镇化建设相接轨的。

年以前，我国以切块设市方式为主。这种方式虽然会造成市县同城，城乡分离。但是在计划经济体制下，城市发展速度缓慢，城市发展余地需求不大，城市对农产品的需求可以通过计划手段配置。城乡分治造成的城乡矛盾并未暴露出来，并未对城市和农村发展形成瓶颈。

改革开放后，原有的矛盾逐步显现并爆发出来。一方面，市县同城，县只能在市区的外围发展，利用土地和其它资源时会压缩城市的发展空间，城市不能协调发展，市县形成冲突和竞争；另一方面，切出建城的地区往往是经济发达、人口集聚的地区，造成剩余的县域经济发展困难，区域割裂。鉴于切块设市在新时期暴露出的种种弊病，这种模式在上世纪80年以后很少出现。

年后，我国大幅推进整县改市政策，县的数量呈持续下降趋势，自上世纪90年代后期趋于缓和。而县级市的数量在80年代以至整个90年代都处于上升趋势，在上世纪的后十年才趋于平稳。

年和年，我国又分别制定了具体的设市标准和撤县改市、撤地改市标准。从非农业人口、国民生产总值、总人口等指标出发，规定了设市、撤县设市、设立地级市、县级市的标准。

标准的制定、修订都反映了当时城市、农村发展的需求和进程，也反映出我国城镇规划、城市建设制度和规范得到进一步完善。标准的制定，撤县设市、整县改市进程进一步推进了我国的城镇化进程，直到年，中央认为原有的设市标准过低，不能满足调控意义，县改市的审批基本被冻结。此后中国城市的扩张转向主要依赖空间扩张。

除去设市模式以外，与行政区划层级体系和城市行政区划发展相关的重要改革措施还包括地市合并，建立了市领导县的行政层级体系。这一体系在90年代以至21世纪的第一个十年占据了我国市县关系的主流，反映了我国这一时期的经济社会发展需求。

地级政区撤并，主要有两种情形，“地市合并”和“撤地建市”，前者将地区和地级市合并，是地区行政公署和地级市政府同驻一个中心城市的情况；后者是撤销地区，成立新市，这种情况多被称为地改市。

年，国务院提出在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委、行署与市委、市政府合并，由市管县企业，以江苏省为试点。进而在年，国务院出台《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求压缩虚化的地区机关，而对地级市设立没有附加限制，地改市在这一年达到高潮。

但其后国务院在相关文件中进一步指出不宜匆忙推行，要考虑地方的实际情况，因而地级市年增加的数量较年又有所下降。直到年，国务院重新调整了设市标准，当中明确包含了设立地级市的条件，形成了又一个地级市增加的小高潮。年，国务院调低了地改市标准，这样全国绝大多数地区都可以满足地改市条件，得以建立市管县的领导体制。

地改市和地级市数量的增加，更多的是对我国原有行政区划体系的规范，缩减了原先虚化的地级行政单位。这一变动并非我国城市行政区发展变革的趋向性变动，而是表现为对旧制度的渐进性调整。现在该调整阶段几乎已经完成，我国仅仅保留了少数的几个地区，分布在黑龙江、西藏、新疆三个省区。但是，由撤地设市、地市合并带来的市领导县的行政区划层级则形成了二十年来我国市县、城乡关系的主流，也是下一阶段行政区划改革的重点环节。

2.行政区划与新型城镇化互动发展

2.1行政区划中城镇的发展现状

城镇化是我国改革开放以来的重要的历史进程，它既受到国家政策的影响，受到既有的行政区划制度的促进和制约；又反映着经济、社会文化的动态变化，人口、产业形态的与时迁变。城镇化的特征体现为产业重心由第一产业向二、三产业的转移，农业人口向非农业人口转变，进一步表现为城镇数量的增加，城区面积的扩大。

建国之后的十年内，我国在一些年份实现了城镇化率的较快提升，但当时的总体规划并不以推进城镇化为目标，城镇化进程也不平稳，甚至在上世纪60年代和70年代出现了反复和回落。上世纪60年代末和70年代初我国的城镇化率的变化率几乎完全处于负变化状态。城镇化进程真正的加速是从80年代开始，90年代后半期至今维持了非常平稳和高速的增长，近年来变化速度有所下降趋稳。

年，我国的城镇化率超过50%，达到51.3%，至年末我国城镇化率为53.7%。比年建国增长了4.07倍，取得了巨大进步。

城镇化率的另一个口径是人口的城镇化，及城镇人口占总人口的比重，是国际上衡量城镇化水平的重要标准。根据联合国统计，到年，世界发达地区的城镇化率达到75%，其中西欧、北美的水平超过了80%，而欠发达地区的城镇化率平均为46%。

与发达经济体相比，我国城镇化仍有很大的发展空间，这也是我国未来较长时期内经济社会发展、二元结构解构的重要主题。我国年通过的《中华人民共和国城乡规划法》并未对城市的人口规模做出界定。

根据国家统计总局的城市人口规模划分的统计口径，来看我国地级以上按人口划分的城市构成情况。可以发现，人口在50万-万、万-万的大型城市为主要构成；人口在万-万、万以上的特大规模城市也在缓慢增加，年两者之和达到45个；人口数20-50万的城市数量呈减少趋势。

年，我国50万-万的城市数量占比最高，达到37.4%，第二位和第三位分别是万-万和20万-50万，占比分别为28.4%和17.3%。总体上看，万人口以上的特大城市和20万人口以下的小城镇占比相对较低。

从城镇建设的角度看，近10年来我国城市的建成区面积稳步上升，其中，建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的区域。

对核心城市讲，建成区包括集中连片的部分，以及分散的若干个已经成片建设起来的，市政公用设施和公共设施基本具备地区；对一城多镇来说，它包括由几个连片开发建设起来的，市政公用设施和公共设施基本具备的地区组成。可见，建成区范围一般是指建成区外轮廓线所能包括的地区，也就是这个城市实际建设用地所达到的范围。

因此，可以借助建设用地数量来衡量实际的城镇化质量。比较建成区面积占总城区面积的比重，我们发现我国建成区面积占总城区比重仅为24.9%，这样数值也可以从我国城镇的广大区域中，实际建成城市域与大量松散的、低建设水平和人口密度的区域是纵合交错分布的反映出来。这也与我国的行政区划层级中，市管县制度、县改区现象不无关系，表明我国城镇距离连片的，高水平的城镇化仍有很大的发展空间。

2.2新型城镇化中的行政区划约束

从城镇化的角度来看，我国行政区划发展存在着制度约束，现有的行政区划体系对城镇化发展质量的进一步提高造成了一定阻碍。行政区划和城镇化相互关联，相互促进发展，但是我国现有的行政区划存在着一些问题。

（1）作为反映城镇化水平的重要标准，城市数量偏少

我国县级以上的城市数量，年仅有个，并且从0年至今，县级市和城市总数量还在不断减少。年的县级以上城市数量比0年减少了5个。城市数量与我国快速上升的城镇化率水平不匹配。

（2）市镇的设立机制处于停滞状态

从年起，我国基本冻结了县改市的审批工作，起冻结了建制镇的审批工作。这一定程度上阻碍了城市数量的增加，不利于城镇化水平提高的县域升格为市。

部分靠近中心城市的县往往采取撤县并区的方法，向城市靠并。但这样容易造成中心城市“摊大饼”的现象，同城内部城镇化建设水平不一，城市结构松散、混乱等问题。

（3）缺乏规范统一的市标准

设市标准缺乏是城市数量难以扩张，以及建市、建镇审批工作不能推进的重要原因。我国的设市标准自年以来就没有过明确和统一的调整。年冻结县改市审批正是由于原先的标准过低，导致大量的不合格的城市出现，重复建设、资源浪费问题骤显而做出的调控。

面临我国城镇化步步向前发展的趋势，制定合理的设市标准，既符合经济社会发展的现状，又保证在较长时期内的有效、有力运行，定将为我国的城镇化进程带来新的制度动力。

从行政区划层级体系的视角来看，也存在诸多问题，不利于城镇化进程的推进，也滞后于一些地区现实经济发展水平和发展需要。

在城市群集聚，城镇化水平较高的地区。中小市镇发展、扩张的速度较快。中心城市发展的空间和余地不足。

在经济发展较快，县域经济发达的地区，县域的人口集聚、产业构成和市民结构已经发生了变化，需要获得更多与经济权利相关的行政权力，以更好地服务地区发展。但受限于县的行政层级，许多事项的审批仍需要通过上辖的地级市、省级政区层层上报，行政效率低下，造成“产强城弱”的局面。

而在一些经济发展水平较低的经济弱县，同样由于市管县制度的存在。造成中心城市为了谋求自己的发展，对资源、土地的独占。在财政和审批权力上对下辖的县域进行滞留，使得原本经济困难的县域面临更加拮据的局面，又加之行政、审批权利的匮乏，使得许多经济弱县举步维艰，遑论人口集聚、产业转型和城镇化建设。造成这些现象主要有三个制度方面的原因：

首先，最本质的问题是市管县制度带来的诸多问题

市管县制度形成于和确立于上世纪80年代至90年代。建立该制度的本意，是发挥市的辐射和带头作用，打破原先城乡割裂的局面，使得城乡规划得以统一。同时，也可更好地促进中心城市的建立，使得中心城市在城镇化进程中起到标杆和带头作用，促进经济合力和城乡互补。原先半市场半计划的经济制度为市管县提供了重要的制度支撑，但是在经济的转型时期，制度条件已经发生了变化，原有的市管县体制效用边际递减，暴露了许多问题。

市管县体制下，市县之间往往存在经济利益、行政权力和公共政策选择的摩擦，经济利益是其根源。上述的产强城弱和弱县发展乏力的问题，都或多或少地来自市管县体制的制约。

其次，分税制改革不彻底导致遗留问题

行政区划体系对经济发展、城市建设的制约，显著地通过财税体系表现出来。分税制改革不彻底是县级政府财政拮据的重要制度根源。分税制改革使得事权下移，财权上移。地方政府负责提供基层公共服务，却缺乏相匹配的财政补偿。这也使得县级政府的财政逐步陷入困境，同时也使得县级政府无力开展以改善投资环境、提供优质公共服务为核心的财政支出竞争。

分税制改革不彻底的另一个表现是，改革措施主要集中在中央与地方的财政关系，却并未涉及到省级以下的财政制度。一方面，原先属于县乡财政的部分企业税收被归为中央收入；另一方面，每一级的政府都有权决定下一级政府的财政划拨方式。与市管县制度两相结合，使得基层政府的财权被层层上收。制约了强县的进一步发展，也容易造成弱县的财政困难。

最后，二元统一进程中，政府职能转变与事权、财权不匹配

城市、县乡政府不同的职能重点与城市和农村的二元体制相对应。县政府的职能重点是乡村，提供与农业、农村居民生活相关的基础设施；市级政府的职能重点则是城市，服务于城市居民的生活便利，以及与二、三产业相关的工商业管理和基础设施建设。

而在许多县级区域中，已经出现了一些达到市的规模的大镇。这些县级政府，要为其居民提供中小城市规模的公共品，但受到镇建制的限制，其公共服务、城市建设的财政留存有限，事权与财权不匹配，制约了其公共服务的提供。镇的财政分成比例下，又经过多级截留，公共管理水平落后于经济发展水平。

再加上土地权利的不匹配，使得县、镇政府无法合理地布局生产要素，进而加剧了人口、生态、基建的压力，还会造成许多社会问题，环境问题。

县与市辖区、县级市，是等级平等的行政单位，因此，更应该按照其表现出的经济地理结构和城市发展特征来进行安排和定名。赋予各自与职责相应的行政权力。

2.3行政区划的渐进式改革和调整

针对上面的问题，我国已经实施了一系列的改革措施，积累了诸多试点经验。但是，行政区划的改革进程是缓慢渐进推进的，不能一蹴而就，就当前我国推行的改革方案中无不体现出渐进式改革的特点。

解决县、镇行政权力与经济发展目标不匹配的直接措施，就是通过合理、规范的审批程序，增加设市。由于我国县改市的审批冻结迟迟没有放开，而国家统一的设市标准也久未出台。替代县改市的改革方案，如县（改区）、省管县、强县扩权、扩权强县等措施，成为县改市不得而行的替代方案。

考察近年来我国各省市的行政区划变动，都以市辖区内部调整、县改区以及镇改区为主。

值得注意的是，年我国设立了新的地级市三沙市，以及两个县级市阿拉山口市、铁门关市。其中三沙市的设立是出于边疆管理、军事建设的需要；阿拉山口市则是从口岸服务的功能设立；而铁门关市实行的是与新疆生产建设兵团实行师市合一的管理模式。

这几个地级市、县级市的设立虽然突破了县改市的审批，与其它行政区划变动相比性质不同。但是其设立的原因特殊，不能用以佐证或是预示我国未来的改革方向。

但在年，国务院相继通过了吉林扶余和云南弥勒的县改市审批，自年叫停撤县设市以来，这是少见的重新获批。似乎预示着未来我国撤县设市的审批可能出现松动。

此外，虽然诸多的地区以县改区的方式，来应对城市发展空间不足、县域向城市转化的问题。但我国当前的市辖区设置不规范的现状仍然存在，市辖区包括传统市辖区、郊县、整县改市辖区。因此也许跟进与市辖区有关的设立、分类和管理的标准。以控制盲目跟风、重复建设、城市无节制扩大等现象。

针对县、镇城镇化水平提高，却难以升级为城市，除了撤县设区、整县设区以外，其它带有渐进式改革特征的改革方案主要有省管县、强县扩权和扩权强县。三者之间实则又有联系和交叉。省管县，是当前最主流和重要的改革方略。

9年，中央一号文件主张推进省直接管理县（市）财政体制改革，稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份依法探索省直管县的体制。依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇在投资审批、工商管理、社会治安等方面的行政管理权限。

年中央一号文件进一步指出要推进扩权强县的改革试点，提高县级基本财力保障水平，下放管理权限，合理配置机构和配备人员编制。其主要内容包括在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

在原先的市管县的体制下，信息传递速度减慢、行政管理层级增加，造成了效率下降。市还截留了大量的行政权力，包括审批权限、金融许可权限等。企业需要在县里申请，再等待市的审批才能获得经营许可。许多经济大县，只有县级金融权限，需要向市里审批大额金融贷款。地级市有的又利用行政权力向下抽取财政资源，还造成城乡差距的进一步扩大。

与省管县同步推进的还有扩权强县和强县扩权。其中前者针对的是原先经济发展缓慢的弱县，通过赋予其更多的财政、行政权力，以激发其经济增长的活力；后者则针对已经实现了快速经济发展的经济强县，通过权力下放，使得这些地区的经济诉求得到满足。其中的“权”也必然与省管县改革中的财权改革相联系。

省直管县，就是行政管理的扁平化，减少行政的层级，提高办事效率，以激活县域经济。县级城市不再向地级市上缴财税，因此自留的财政收入增加。从而可以更好地从事招商引资、园区建设、人才吸引等工作。

目前实施省管县改革的有18个省份及4个直辖市。模式大致可一分为浙江模式和海南模式。

浙江模式表现为自主探索的试点经验，通过省管县改革大规模简政放权，大幅推动县域经济发展，成效瞩目；海南模式则来自后发的制度优势，设省晚，故而大量的县由省级直管，个别的地级市下面并不设县，因此形成省直管县的局面。

将试点改革的地区进行分类，又有四种类型：

两级管理——行政管理与财政管理匹配：北京、天津、上海、重庆，这来自于直辖市的天然特点。

全面管理——全面的财政管理：浙江、湖北、安徽、吉林，是全面和深入推行省管县财政改革的地区。

资金管理——省对县补助资金分配进行直管：山西、辽宁、河南，仅仅执行了部分省管县改革的地区。

省市共管——核定收支到县，但资金调度不变：广西、福建，这是初步推行省管县改革的地区。

但是，省管县改革还暴露出了许多问题。

首先，省管县的财税改革，是其行政改革进程中的一个阶段。财政领域的改革并未与其它的行政职权同步。市级政府仍然承担所辖县区的一些公共权责，但相应的市级政府财权又有下降，一定程度上给市级政府造成了压力。同时，城市拥有的资源减少，也使得一些中心城市的规划受到影响

其次，省级政区的管理和行政难度加大了。各个县区，即使同处一省，其自然地理状况和经济发达程度都可能不同。如果省级管理部门的执政能力未能得到有力的强化。则可能造成省级管理的无序和低效，难以从区县地方的本位出发为其各牟规划。

再次，原有的地方政府竞争可能加剧，存在潜在的产业配置不合理和重复建设的隐忧。地方政府的政绩考核参照GDP指标而非公共服务绩效水平，更容易使得财政权力增长的县出现行为偏差。

因此，省管县的改革进程还远未完结。其带来的制度福利和损失在市、县之间的分配尚不明朗。但省管县确实在能够在县改市不可能大幅放开的背景下，解决原先市管县制度中出现的“市刮县”的现象。只是其进一步完善还需要添加其它保障。

需要中央政府更细致、明确的制度设计；需要明确从财政直管向行政直管的目标；需要在区划改革的基础上，推动政府职能的转变，并以县域政府、省级政府执政能力的增强为先。

3.行政区划改革方向及发展路径

未来的城镇化发展，以及行政区划变革的与之相协调不但要立足于固有的自然、地理条件，也要立足于我国目前的城镇化的发展现状、各地城镇化程度的差异。

从自然地理条件、生态承载能力的角度理解城镇化的发展战略是极为确当的。人口集聚形成对环境的新的要求，环境承载能力的大小、城市发展空间的富余情况，都制约着城市的扩张和城市建设质量的提高。

从我国目前的国土资源情况看，国土面积虽然辽阔，但是可开发的空间少。适宜进行工业化和城镇化开发的面积仅有余万平方公里，扣除必须保护的耕地和已有建设用地之后，可供今后城镇化、工业化开发和其他建设的土地只有28万平方公里，仅占国土面积的3%。我国的城镇化刚刚开始加速，紧缺的国土资源意味着我国必须改粗放型为集约型，提高城镇化的质量，走空间集约的城镇化发展道路。

我国人均国土面积丰富的地区往往是不适宜进行工业化城镇化开发的地区，而已经进行了较大规模城镇建设的地区如东部沿海，则是人均国土面积缺乏的地区。城镇化的扩大化和国土面积的稀缺的矛盾是未来的城镇化建设进程中需要面临的核心问题。

从城镇化的程度和质量来看，全国各省区的差异明显，以城镇人口比重来衡量，东部省份的城镇化率程度明显高于中西部省份。但县级市的数量在各个地区略有参差，总体来看，东部地区的城市数量大于中部，中部大于西部。但仍然可见，江苏、浙江等城镇化水平较高的地区，其所拥有的城市数量仍然不及部分东部省份，甚至不及河南、湖北等中部省份。

从城市人口密度和建成区面积看。东部省份的建成区面积显著大于中西部，中部大于西部。但值得注意的是，西部许多城区面积总体较小的地区呈现出很大的城市人口密度，甚至高于东部地区。反映出西部地区城市群虽然规模不足，但中心城市相对具有很好的基础设施、公共服务，所以往往形成很大的人口吸引力，城市人口密度较大。

结合上述，城镇化的程度、质量在全国各个省区都有差异，而各地区的自然地理、生态环境质量也各具特色。因此，未来的城镇化战略以及与之配套的行政区划调整和改革应当因地制宜地进行，考虑各地区的发展特点和职能取向。此外，我国的可开发的国土资源数量有限，因而集约式的发展势在必行。因地制宜的战略和集约发展的战略是我国未来城镇化和行政区划调整的重要趋势。

3.1行政区划助力新型城镇建设

为了推进人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，我国于年制定发布了全国主体功能区规划。意在根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，为不同的区域制定规划相应的主体功能。

规划所制定的主体功能区，着眼于全局，又建立在各个地区的现状和潜力考量之上，从各性状趋同的区域出发制定发展目标。这打破了行政区划的固有限制，有利于制定实施更有针对性的区域政策和绩效考核评价体系，加强和改善区域调控。通过规划，可以很好地描绘我国城镇化的未来风貌，亦可于此形成对行政区划调整的现实基础。从大规模高强度的工业化、城镇化开发这一角度出发，规划提出将国土空间分为以下的主体功能区。

城镇化的







































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